U svakom izveštaju Evropske komisije Srbija dobija podsetnik da "nema napretka" kada je reč o konačnim sudskim odlukama za "korupciju na visokom nivou", a nedavno je i Evropski parlament ukazao na neke konkretne slučajeve za koje smatra da bi trebalo da budu ispitani. Malo pre toga, na ovu temu su "razmenili intervjue" predsednik Višeg suda u Beogradu i Republička javna tužiteljka.

Srpsko zakonodavstvo ne prepoznaje izričito koncept "korupcije na visokom nivou". Ovaj pojam se neformalno koristi za predmete koji su u nadležnosti Tužilaštva za organizovani kriminal (TOK). To, međutim, nije ispravno. Neki (potencijalni) slučajevi korupcije, do koje dolazi na veoma visokom nivou, uopšte ne bi bili predmet razmatranja TOK. Tako, ovo tužilaštvo ne bi bilo nadležno ukoliko bi se za korupciju sumnjičio neki narodni poslanik ili predsednik Republike (za razliku od, na primer, ministara i direktora javnih preduzeća). Pored toga, TOK uopšte nije nadležan za gonjenje nekih koruptivnih krivičnih dela – na primer, krivično delo koje se odnosi na nezakonito finansiranje političkih partija i krivično delo koje se ogleda u davanju lažnih podataka o imovini javnog funkcionera.

Nasuprot tome, samo neki od slučajeva kojima se bavi Tužilaštvo za organizovani kriminal zaista se mogu smatrati najtežim slučajevima korupcije. Naime, TOK se bavi slučajevima zloupotrebe službenog položaja i podmićivanja u koje su uključena pojedina lica, čak i ako je vrednost mita, nezakonite koristi ili štete relativno mala, ili tačnu vrednost nije moguće utvrditi.

KAZNE I ZASTAREVANJE

Krivični zakonik trenutno predviđa najstrože zatvorske kazne za zloupotrebe službenog položaja (dve do 12 godina zatvora) ako je pribavljena nezakonita imovinska korist bila veća od 1,5 miliona dinara. Čak i u slučaju da se utvrdi kako je ta nezakonita korist bila mnogostruko veća (npr. 100 miliona dinara), ne bi postojala mogućnost da se izrekne teža kazna, niti da se krivično gonjenje preduzme ukoliko je prošlo više od 15 godina. U srpskoj stvarnosti, gde se na pokretanje istraga i na presude čega godinama, još veći problem nastaje kada sama imovinska korist učesnika u korupciji nije bila naročito velika iako je usled korupcije naneta ogromna šteta budžetu ili ostvarivanju prava građana. Tada se ne može izreći zatvorska kazna koja prelazi pet godina, a zastarevanje nastupa posle deset.

MANJKAVOSTI ORGANIZACIJE

Prvi problem institucionalnog uređenja jeste to što je TOK, pored korupcije, nadležan i za gonjenje drugih, još težih krivičnih dela (poput terorizma i organizovanog kriminala). Ukoliko je takvog kriminala više, biće manje mogućnosti za rad na koruptivnim predmetima. Slično tome, posebna odeljenja u četiri Viša javna tužilaštva, koja su nadležna za "ostalu" korupciju, od marta 2018. godine takođe postupaju u predmetima čitavog niza krivičnih dela protiv privrede, uključujući neka čija je društvena opasnost znatno manja.

MALI BROJ PRIJAVLJENIH SLUČAJEVA

U javnosti se kao glavni problemi za gonjenje korupcije uočavaju sporost postupaka i blage kazne. Dugo trajanje sudskih postupaka je uobičajeno u slučajevima koji uključuju političare i državne funkcionere, čak i kada su oni već odavno "bivši". S druge strane, primetno je da je krivično gonjenje koruptivnih krivičnih dela znatno ubrzano uvođenjem sporazuma o priznanju krivice.

Veći problem od sporosti je nešto drugo – kod korupcije je veoma visoka stopa prestupa koji nikada nisu prijavljeni, a kamoli gonjeni. Tako, ako bi se sudilo po istraživanjima koja mere iskustva građana, u Srbiji se godišnje dogodi nekoliko stotina hiljada slučajeva (sitne) korupcije. S druge strane, broj podnetih krivičnih prijava je stotinu puta manji. Ni donošenje Zakona o zaštiti uzbunjivača, koji je pre sedam godina usvojen upravo u tu svrhu, nije dovelo do povećanog prijavljivanja korupcije. Tome je verovatno doprinela i činjenica da u nekim slučajevima kada su uzbunjivači izneli svoje sumnje u javnost korupcija nije ispitana.

PROAKTIVNOST

Najveći broj krivičnih prijava podnosi policija, zatim oštećeni, pa potom drugi državni organi. Najmanji je udeo predmeta koje je neposredno pokrenulo javno tužilaštvo. Prema poslednjem objavljenom izveštaju o radu javnih tužilaštava, oni su tokom 2019. godine proaktivno istražili 28 slučajeva zloupotrebe službenog položaja, šest slučajeva trgovine uticajem, 23 slučaja primanja mita i 10 davanja mita.

Iako su zahtevi za većom proaktivnošću tužilaca redovno deo izveštaja EK, u planovima za poglavlja 23 i 24 ne nalaze se mere koje bi to zaista mogle da obezbede. Na primer, ne predviđa se uvođenje obaveze da tužilaštvo ispita postojanje moguće krivične odgovornosti u slučajevima kada drugi državni organ otkrije nanošenje ozbiljne štete javnim sredstvima (npr. Državna revizorska institucija), ali ne podnese krivičnu prijavu (jer nema ovlašćenja na osnovu kojih može da utvrdi postojanje umišljaja, obaveznog elementa koruptivnog krivičnog dela). Slično tome, i dalje postoji samo mogućnost, a ne i obaveza da se istraga pokrene na osnovu argumentovanih sumnji koje su iznete u medijima.

DOKAZIVANJE

Neka krivična dela u vezi sa korupcijom mogu se dokazivati posebnim dokaznim radnjama, ali opet ne sva. Tako se na spisku ne nalaze krivična dela propisana u Zakonu o sprečavanju korupcije, Zakonu o finansiranju političkih aktivnosti i Zakonu o privrednim društvima. U praksi, ove mere (npr. prikriveni islednik) retko se koriste i tamo gde bi to bilo moguće.

Još jedan problem u krivičnom gonjenju korupcije je taj što neke problematične odluke, koje mogu uključivati trgovinu uticajem ili zloupotrebu službene dužnosti, donose kolektivna tela (na primer Vlada Srbije ili nadzorni odbori javnih preduzeća). Ukoliko nema dokaza da je neko od članova tog tela primio mito, morao bi se dokazati umišljaj kod svih članova koji su učestvovali u donošenju sporne odluke. Sličan problem bi se javio i kod utvrđivanja odgovornosti za odluke koje su nesumnjivo naškodile javnom interesu, ali prilikom čijeg donošenja nije povređena procedura. To su, na primer, sve češće situacije kada predstavnici vlade ugovaraju velike poslove sa firmama koje nisu izabrane na nadmetanju već direktnom pogodbom, na osnovu međudržavnog sporazuma. Da bi krivično gonjenje bilo uspešno, tužilac bi morao da dokaže da je potpisnik štetnog ugovora dobio nešto zauzvrat ili da je želeo da donese korist drugoj ugovornoj strani.

INFORMACIJE – NEUPOREDIVE

Statistika o borbi protiv korupcije samo je delimično pouzdana, uporediva i transparentna. Vlada Srbije podnosi statističke izveštaje o optužnicama i presudama za korupciju Evropskoj komisiji, ali ne i svojim građanima. Javni tužioci i sudovi objavljuju samo godišnje izveštaje o aktivnostima (kao skenirani dokument!) iako se takvi izveštaji prave tromesečno. Ministarstvo unutrašnjih poslova objavljuje podatke o akcijama policije protiv učesnika u korupciji zajedno sa podacima o učiniocima drugih vrsta krivičnih dela, pre svega dela privrednog kriminala. Uprkos zakonom određenoj vodećoj ulozi javnih tužilaca kada je reč o krivičnim istragama, oni nisu ti koji obaveštavaju građane u potpunosti o svojim postupcima. Umesto njih, informacije saopštavaju političari.

ŠTA DALJE?

Mnogi od ovde izloženih problema ne samo da se ne rešavaju, već nisu ni prepoznati u postojećim planovima. Na gonjenje korupcije će sigurno uticati i ustavna reforma pravosuđa, koja je pokrenuta radi davanja većih garancija nezavisnosti sudija i javnih tužilaca, ali su dosadašnji predlozi pobuđivali više bojazni nego nade.

Neke od ideja za dalje korake mogu se naći u preporukama istraživanja koje je Transparentnost Srbija objavila u okviru istraživanja Korupcija na visokom nivou i zakoni krojeni po meri privatnih interesa.¹ Početak bi mogao biti otvaranje debate u kojoj bi se realno sagledali efekti poslednje reforme iz 2016. godine (na snazi od marta 2018). Da bi do toga došlo, umesto slavodobitnog predstavljanja statistika o osudama do kojih se došlo kroz sporazume o priznanju krivice, što je bio udarni deo dosadašnjih konferencija na tu temu, treba dati primat problemima sa kojima se susreću praktičari.