Zakon o skupštini
PREDMET ZAKONODAVNE RASPRAVE: Skupština Srbije
Tapija na zdanje narodnog predstavništva
Primeri iz dvadeset zemalja: o budžetskoj nezavisnost parlamenta, o tome u čijim zgradama rade, o platama i privilegijama poslanika. Šta donosi srpski zakon o Skupštini
Ivković (govori): Draga braćo! Poverenje, iskazano mi danas, jasan je izraz vaše težnje da u narodnome predstavništvu budu iskreno zastupljene vaše rodoljubive želje za dobro i napredak naše otadžbine…
Jevrem: Gle! Gle! (čuje govor i čisto ne veruje, razvija svoju hartiju i prati Ivkovićev govor)
Ivković: … Primajući iz vaših ruku i iz vaših duša to poverenje, ja polazim u Beograd sa čvrstom odlukom da te vaše težnje iskreno, istrajno i odlučno zastupam na ovome… (traži reč) na ovome…
Jevrem (drekne): … svetome mestu…
(Branislav Nušić: Narodni poslanik, komedija iz 1883)
Pogrešno je javljeno kako uskoro (zakon ulazi u proceduru ovih dana) treba da bude donet prvi zakon o Narodnoj skupštini, koji će uzdignuti ugled parlamenta. Istorija ipak ne počinje od Ovih: prvi zakon o skupštini donet je 28. oktobra 1858. godine, a na osnovu njega sazvana je Svetoandrejska narodna skupština, održana od 30. novembra 1858. do 31. januara 1859. godine u Velikoj pivari u Beogradu (437 poslanika, predsedavao major Miša Anastasijević). Tada je ozakonjena ustanova Narodne skupštine i udaren temelj predstavničkog sistema u Srbiji, koji još nije konsolidovan, a sve mane jednog mentaliteta su ostale.
Kao jednodoman parlament koji broji 250 poslanika biranih na slobodnim i tajnim izborima, Narodna skupština je nominalno ponovo ustanovljena Ustavom Srbije od septembra 1990. godine, a posle decenije teških političkih borbi i dve mirne smene vlasti nakon 2000. politikolozi Srbiju svrstavaju u zemlje parlamentarne demokratije, mada nekonsolidovane.
Za ovih dvadeset godina obnovljenog višepartijskog sistema srpska narodna skupština je ostala najpotcenjenija od svih institucija. Uzroci derogiranja ugleda Skupštine su inače različiti – neodgovornost i neobuzdanost poslanika; skandali i sukobi na otvorenoj sceni, prelasci poslanika, izloženost skupštine oku javnosti, veća nego kad su u pitanju druge grane vlasti; pa i udvorištvo medija prema izvršnoj vlasti u čije manipulacije sigurno spada i davanje miga za kampanje protiv parlamenta (mi radimo, a oni pričaju!)
MANDAT I PRAVILA: Skupštinski rad je do sada bio regulisan Poslovnikom, koji je svaka nova garnitura menjala, a na koji se poslanici pozivaju i po 50 puta na dan – da bi pričali nešto drugo. Najavljuje se donošenje i poslaničkog etičkog kodeksa i novog poslovnika u roku 60 ili 90 dana, čim novi zakon vrati značaj Skupštini.
Za popravljanje ugleda parlamenta nije, međutim, dovoljan zakon, mada on neće škoditi. Posebni zakoni o parlamentu postoje u Izraelu, Švajcarskoj i Švedskoj. Zakon o parlamentu nemaju: Albanija, Austrija, Belgija, BiH, Bugarska, Velika Britanija, Danska, Estonija, Italija, Kipar, Litvanija, Luksemburg, Makedonija, Norveška, Poljska, Rumunija, Rusija, Slovačka, Slovenija, Holandija, Finska, Hrvatska, Češka…
Šta donosi taj zakonski nacrt koji ove nedelje ulazi u proceduru?
Zapravo, ništa spektakularno novo: da će poslanici polagati zakletvu, što nije novost još od 1868, a i nedavno su se neki zaklinjali i u crkvi pred patrijarhom Pavlom, pa zakletve kršili; da će radi naglašavanja značaja parlamenta na početku skupštinskog zasedanja biti intonirana himna, mada ovde postoji nepatriotska navika da se za vreme himne zviždi; te da će početak Skupštine pozdraviti garda – što je patetični pokušaj da se ispeglanom uniformom pojača poljuljani ugled narodnog predstavništva, čemu bi se možda obradovao pokojni Milivoje Blaznavac.
Naravno, ponavlja se da narodni poslanik slobodno raspolaže svojim mandatom (koji po Ustavu može staviti na raspolaganje partiji), da se opredeljuje i glasa po sopstvenom uverenju, da ne može istovremeno da obavlja drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost nespojivu sa poslaničkom funkcijom, što do sada nije sasvim poštovano.
Prava poslanika su definisana klasično: podnošenje predloga zakona, amandmana na predloge zakona, učešće u raspravi i odlučivanja o predlogu zakona, podnošenje predloga za raspisivanje referenduma i podnošenje predloga za pokretanje istrage o pitanjima od javnog interesa. Narodna skupština ostvaruje kontrolu nad radom Vlade ili člana Vlade putem: poslaničkog pitanja, interpelacije, glasanja o nepoverenju i obrazovanjem anketnog odbora ili odbora za sprovođenje skupštinske istrage. To pravo interpelacije je, inače, duboko utemeljeno u istoriji srpskog parlamentarizma: u svom sazivu 1897–1900. godine Skupština je, kažu hronike, rešila 445 poslaničkih predloga, 217 interpelacija i više od 3000 molbi i žalbi građana. U novijoj istoriji, parlamentarne istrage, anketni odbori nisu dali očekivani rezultat.
Vidljiv je pokušaj da se pojačaju značaj skupštinskih odbora i kontrolna funkcija skupštine. Nadzorna funkcija bi se po tom zakonu obavljala i kroz nezavisnost funkcionisanja tela koje bira Skupština. Ta nezavisna tela za svoj rad bi odgovarala Skupštini, a izveštaje o radu trebalo bi da dostavljaju odborima.
budžetska samostalnost parlamenta: Najvidljivija novina je, ipak, najava da bi budžet Narodne skupštine bio poseban deo zakona o budžetu Republike Srbije. To liči na ustanovljavanje budžetske samostalnosti Skupštine u vreme kada izvršna vlast ostvaruje dominaciju, što i nije baš nevažna stvar. Budžetska samostalnost parlamenta i inače nije tako česta u parlamentarnim sistemima.
Evo šta su mr Marina Prijić i Ivana Stefanović iz Odseka za informativno-istraživačke poslove, Odeljenja za informativno-istraživačke i bibliotečke poslove Skupštine Srbije uočile u komparativnom istraživanju o parlamentarnim zakonima koje obuhvata praksu u dvadesetak zemalja:
Parlamenti u većini zemalja koje su one analizirale nemaju finansijsku autonomiju. Budžet nemačkog Bundestaga, na primer, deo je ukupnog državnog budžeta – nacrt budžeta se dostavlja na razmatranje i usvajanje izvršnoj vlasti.
U Belgiji, Bugarskoj, Italiji, Finskoj, iako nemaju zakon o parlamentu, parlamenti imaju vlastiti budžet, koji je nezavisan od odluka nadležnih vladinih institucija. U Izraelu parlamentarni budžet je deo državnog budžeta, ali Ministarstvo finansija ne može odlučivati o budžetskim stavkama Kneseta.
U Belgiji, oba doma (Predstavnički dom i Senat) imaju vlastite budžete, koji su deo državnog budžeta, bez mogućnosti intervencije Ministarstva finansija ili revizorske kuće, ali u skladu sa budžetskom politikom u celini. Radna tela parlamenta donose odluke o svim putnim troškovima poslanika. Parlament ne snosi troškove koji se odnose na izborne jedinice poslaničkih grupa.
U Bugarskoj Narodna skupština ima nezavisan budžet, koji se usvaja na predlog predsednika Skupštine, u skladu sa Zakonom o državnom budžetu Republike Bugarske. Italija nema zakon o parlamentu, a oba doma (Poslanički dom i Senat – Camera dei Deputati i Senato della Repubblica) imaju vlastite poslovnike o radu (Regolamento Parlamentare), uključujući i finansijsku autonomiju, u okviru izdvajanja iz centralnog budžeta.
U Francuskoj, koja nema poseban zakon o parlamentu, finansijska autonomija Skupštine se sastoji u mogućnosti te skupštine da pripremi nacrt budžeta bez intervencije vladinih institucija, u skladu sa ukupnom budžetskom politikom države. Nacrt budžeta priprema Kvesterus (Questeurs, ovlašćena služba) u saradnji sa predsednikom parlamenta, koji takođe odgovara za izvršenje budžeta.
ČIJA JE NARODNA SKUPŠTINA: Psihološki važno može biti i to što se najavljuje da će zakon propisati da Narodna skupština raspolaže imovinom koja joj je neophodna za ostvarivanje svojih nadležnosti.
Pored pomenute Velike pivare, srpske skupštine su u svojoj istoriji zasedale na različitim mestima: u Narodnom pozorištu; Kapetan Mišinom zdanju; u Kragujevcu, u zgradi Narodne skupštine, koja je sazidana po nalogu kneza Miloša 1859; u privremenoj zgradi Narodne skupštine kod današnjeg bioskopa Odeon (od 1882); na Krfu; u zgradi konjičke kasarne u Ulici kneza Miloša (1918–1928); u Manježu, danas Jugoslovensko dramsko pozorište (1931–1936); u Nišu; u Osnovnoj školi "Sveti Sava" kod Saborne crkve; u zgradi Oficirskog doma; u suterenskoj sali u zgradi u Ulici kralja Milana i sada, u Domu narodne skupštine (bivša Skupština Jugoslavije). Neki primećuju da se ton rasprava promenio kad su se poslanici preselili u tu zgradu.
Na osnovu informacija koje pruža istraživanje broj 883 Evropskog centra za parlamentarna istraživanja i dokumentaciju, nacionalni parlamenti raspolažu zgradom u kojoj su smešteni u Andori, Azerbejdžanu, Gruziji, Estoniji, Irskoj, Islandu, Kipru, Litvaniji, Lihtenštajnu, Makedoniji, Moldaviji, Norveškoj, Poljskoj, Portugalu, Rumuniji, Slovačkoj, Turskoj, Ukrajini, Finskoj, Hrvatskoj, Češkoj, Švajcarskoj, Švedskoj, Španiji. Za održavanje zgrade parlamenta u ovim zemljama su uglavnom zadužene posebne službe parlamenta. U Hrvatskoj i Švedskoj održavanje zgrada parlamenta je u nadležnosti zajedničke službe za održavanje zgrada državne administracije.
U Litvaniji su zgrade u kojima rade državne institucije javno vlasništvo, a "Građanskim zakonikom" je uređeno pravo tih institucija da raspolažu i upravljaju imovinom koja im je data na korišćenje. U Poljskoj postoji poseban zakon o parlamentu i parlament ima status pravnog lica koje raspolaže imovinom u vlasništvu Državnog trezora, koji nominalno poseduje zgrade u kojima rade državne institucije.
Zgrade parlamenta su vlasništvo države u Austriji, Belgiji, Bugarskoj, Grčkoj, Danskoj, Italiji, Luksemburgu, Nemačkoj, Ruskoj Federaciji, Sloveniji, Francuskoj, Holandiji. U Ruskoj Federaciji zgrada Dume, donjeg doma parlamenta, pripada Administrativnoj službi predsednika RF. U Sloveniji, iako država poseduje zgradu parlamenta, on ima pravo da izdaje u zakup imovinu kojom upravlja. U Grčkoj parlament radi u nekoliko zgrada od kojih su neke u državnom vlasništvu, a neke iznajmljuje od pravnih i fizičkih lica. U Danskoj, Italiji, Francuskoj i Holandiji postoje posebne vladine agencije koje se bave održavanjem svih zgrada u kojima rade državne institucije. Donji dom i Dom lordova su odgovorni za upravljanje zgradama u kojima se odvijaju aktivnosti parlamenta, ali zgrada parlamenta Velike Britanije je u vlasništvu kraljice…
Poslaničke plate i dijurne
Izgledalo je da se taj zakon o Skupštini u Srbiji zapravo donosi zbog poslaničkih plata i dodataka. Međutim, predsednica Skupštine Slavica Đukić-Dejanović je u jednoj od izjava posebno istakla da zakon o skupštini ipak neće regulisati poslaničke plate i penzije, jer to pitanje, kako je objasnila, za poslanike treba da bude regulisano u skladu sa zakonskom materijom koja važi za sve građane. To je slučaj i u Austriji, Češkoj, Estoniji, Velikoj Britaniji, Litvaniji, Letoniji, Luksemburgu, Portugalu, Slovačkoj.
Jedan raniji zakonski predlog (21 poslanik DSS-a) predviđao je da poslanik u Srbiji ima pravo na naknadu troškova za zakup stana do visine dve prosečne mesečne zarade po zaposlenom u privredi Republike Srbije bez poreza i doprinosa; naknadu za odvojen život; naknadu troškova u vezi sa službenim putovanjima; naknadu dnevnih troškova u toku rada; naknadu troškova prevoza za dva putovanja mesečno iz mesta gde ima službeni, odnosno zakupljeni stan, do mesta stalnog prebivališta, i nazad; otpremninu povodom odlaska u penziju…
Plate poslanika u Bugarskoj su u visini proseka tromesečnih primanja u privredi. Posebni dodaci na platu kreću se od 50 odsto za predsednika Skupštine, do deset odsto za ostale poslanike. Poslanici čije su izborne jedinice udaljene 250 km od Sofije imaju pravo na maksimalno 40 povratnih avionskih karata godišnje, dok ostali poslanici imaju pravo na najviše 12. Isplaćuju se naknade za troškove smeštaja, adaptacije stambenog prostora, osiguranja. Internim aktom Skupštine određuju se dnevnice narodnih poslanika. Članovi Evropskog parlamenta iz Bugarske, kao i članovi parlamentarnih delegacija koriste prostorije Skupštine za svoj rad.
Bruto iznos mesečne naknade poslanika nemačkog Bundestaga je 2007. iznosio 7009. evra uz mogućnost dodatnih premija. Predsednik Bundestaga ima duplo veća primanja od poslanika, a potpredsednik 50 odsto veća.
Vozni park
U proteklom periodu su se ređale optužbe da poslanici bez sankcija potkradaju državu pomoću naduvanih putnih naloga, a jedna službenica je zbog zloupotrebe službenog automobila kažnjena zabranom napredovanja, a jedan vozač je izgubio posao. To je sporadično uzbuđivalo javnost koja izgleda deli mišljenje da njeni predstavnici treba da dele sudbinu birača, pa i da budu skromniji od njih. Najbrojniji vozni park poseduju parlamenti Izraela (200 automobila), Jermenije (77 automobila, četiri teretna vozila, tri minibusa) i Francuske (70 automobila). Veći broj parlamenata poseduje znatno manji vozni park i pravo korišćenja službenih automobila imaju samo predsednici parlamenta (Danska, Holandija). Prema informacijama istraživanja broj 729 Evropskog centra za parlamentarna istraživanja i dokumentaciju, vlastiti vozni park nemaju parlamenti Andore, Gruzije, Makedonije, Švajcarske. Oni za svoje potrebe koriste usluge transportnih preduzeća. Usluge vladinog transportnog servisa koriste parlamenti u Velikoj Britaniji i Hrvatskoj. Parlamenti Lihtenštajna i Švedske uopšte ne pružaju transportne usluge. U Italiji, pored sopstvenog voznog parka, parlament i iznajmljuje vozila za svoje potrebe. U Estoniji parlament obezbeđuje vozila za svoje potrebe na osnovu kupovine lizingom.
A parking mesto?
Najveći broj parlamenata upravlja parkinzima koji su im dati na raspolaganje, odnosno koji su rezervisani za poslanike i zaposlene u parlamentu. Na primer, u Švedskoj parking je besplatan za poslanike, ali ne i za druge korisnike. U Sloveniji i Švajcarskoj parkingom raspolažu privatni operateri, kojima parlament plaća za njihove usluge. Od četiri parkinga koje koristi parlament Slovenije, on upravlja samo jednim. U Nemačkoj parkingom Bundestaga upravljaju privatni operateri, a parking Bundesrata pripada ovoj instituciji. Parlament Luksemburga nema poseban parking!
PP – poslanik penzioner
U javnosti je poraslo uzbuđenje i kada su pominjani predlozi o privilegovanim uslovima za odlazak poslanika u penziju baš u vreme kada se pod pritiskom MMF-a i rupe u Penzionom fondu govorilo o pooštravanju uslova za penzionisanje običnih građana.
Posebni propisi koji uređuju penzijsko osiguranje članova parlamenta doneseni su u Danskoj, Italiji, Kipru, Rumuniji, Finskoj, Crnoj Gori, Švedskoj…
U Francuskoj poslanici su obavezni da svoja prava ostvaruju kroz Penzijski fond Narodne skupštine (Assemblée nationale), poseban vid osiguranja uspostavljen još 1948. godine. Fond se finansira odbijanjem od poslaničkih primanja i dotacija koje se isplaćuju iz skupštinskog budžeta.
Slično je i u Velikoj Britaniji, gde je ustanovljen posebni Parlamentarni penzijski fond, u koji članovi parlamenta mogu da ulažu određene iznose na osnovu kojih će im kasnije biti obračunavane godišnje prinadležnosti, a uplate u ovaj fond vrše se na dobrovoljnoj osnovi.
Poseban penzijski fond za članove parlamenta ustanovljen je i u italijanskom parlamentu. Poslanici Predstavničkog doma, donjeg doma italijanskog parlamenta, uplaćuju 8,6 odsto od svog bruto dohotka u poseban fond iz koga će im biti isplaćivane penzije. Nakon navršenih 65 godina života oni stiču pravo na penziju, a ova starosna granica može biti snižena na 60 godina zavisno od broja godina provedenih u parlamentu. Isplate iz ovog fonda se ukidaju ukoliko poslanik dobije mandat u Evropskom parlamentu ili Regionalnom savetu.
U Belgiji, poslanici kojima je prestao mandat imaju pravo na otpremninu u visini poslednje plate i to im se u celini oporezuje.
Poslanici u danskom parlamentu (Folketing) imaju pravo na penzijske povlastice u okviru posebnog penzijskog osiguranja. Uslov za sticanje prava na penziju jeste barem jedna godina parlamentarnog staža i najmanje 60 godina života, pod uslovom da je poslanički mandat istekao. Najveća penzija se ostvaruje nakon 20 godina poslaničkog staža, a poslanici stariji od 65 godina imaju pravo i na starosni dodatak. Takođe, danski poslanici imaju pravo i na lične penzije u skladu sa Zakonom o parlamentarnim izborima.
U Nemačkoj poslaniku s bar jednom godinom parlamentarnog staža, po isteku mandata, sleduje otpremnina koja se isplaćuje za svaku godinu staža, i takvih isplata najviše može biti 18.
U Crnoj Gori državni funkcioneri u koje spadaju i poslanici imaju pravo na starosnu penziju i pre ispunjavanja opštih uslova – ako je državnu funkciju obavljao najmanje u dva mandata i ima najmanje 20 godina penzijskog staža osiguranja i najmanje 55 godina života – muškarac, odnosno 50 godina – žena. Pravo na porodičnu penziju imaju i članovi porodica funkcionera preminulih pre donošenja tog zakona.
U Švedskoj, da bi član parlamenta ostvario pravo na penziju, potrebno je da u parlamentu provede najmanje šest godina i da ima navršenih 50 godina života. Pravo na punu penziju članovi parlamenta ostvaruju ukoliko je njihov mandat trajao najmanje 12 godina. Onima čiji su mandati bili kraći pripadaju dodaci na penziju.
