Finansiranje stranaka
Apanaža za partije
Državnim finansiranjem partija sprečava se transfer ekonomske moći u političku i umanjuje uticaj ekonomskih moćnika. Ali, s druge strane, donacije koje stranke dobijaju od države imaju negativan efekat po partijski život jer ih upućuju na državne jasle
Srbija bi uskoro trebalo da dobije novi zakon o finansiranju političkih partija. Nacrt ovog teksta je pripremljen i očekuje se da bude upućen u skupštinsku proceduru. Vlada Srbije, najavljeno je, razmatraće sledeće nedelje Nacrt zakona o finansiranju političkih partija nakon čega će predlog biti upućen u skupštinsku proceduru. Već i samo nepostojanje pravila finansiranja političkih stranaka, koja bi bila u skladu sa evropskim standardima, dovoljno je alarmantan i indikativan podatak o stanju demokratije kod nas. U vladinim kabinetima već nekoliko godina postoji Predlog zakona o finansiranju političkih stranaka koji je izradio ekspertski tim crnogorskog Centra za monitoring izbora, a Savet za borbu protiv korupcije prosledio Vladi.
Donošenje novog zakona bio je jedan od povoda za organizovanje rasprave održane pod nazivom "Finansiranje političkih partija – norme i praksa u Srbiji", koju je prošle srede 11. juna organizovala nevladina organizacija Transparentnost Srbija u saradnji s fondacijama "Konrad Adenauer" iz Nemačke i "Eduardo Frei" iz Holandije. Na raspravi su izneta iskustva iz tri države, Bernhard Lamers govorio je o nemačkim, Jan de Jager o holandskim, a Jurij Toplak o slovenačkim zakonima finansiranja partija.
ZAVERA ĆUTANjA: U svetu postoje dva tipa finansiranja stranaka. Prvi dominira u Holandiji, Velikoj Britaniji i Ukrajini, a oslanja se gotovo u celini na privatne izvore prihoda. Drugi tip preovlađuje, a zasniva se na kombinovanju finansiranja iz budžeta i privatnih izvora. Budžetsko finansiranje partija Cetnralne i Istočne Evrope je obimno, po pravilu nadmašuje polovinu njihovih prihoda. U našem budžetu za prošlu godinu, za finansiranje političkih partija odvojeno je 34,4 miliona dinara. Eksperti tvrde da to čini od 70 do 90 odsto ukupnih prihoda stranke, a u strankama kažu da je to znatno manje. Tadašnji potpredsednik DSS-a Zoran Šami je, posle neuspelih izobra za predsednika Srbije, saopštio da je ta stranka u predsedničkoj kampanji potrošila 18.580.000 dinara. Od toga je za medijsku kampanju potrošeno oko 15.820.000, a za terenske aktivnosti 2.757.000 dinara. Po njegovim rečima, od tih sredstava samo je 5,3 odsto došlo iz budžeta Srbije, 5,4 odsto od vanrednih članarina, 13,5 odsto od donacija članova stranke, 23,6 odsto od donacija pravnih lica i 52,2 odsto od donacija građana.
Bez obzira na to da li je finansiranje državno ili privatno, u svim zemljama javnost gotovo ništa ne zna o novčanim poslovima stranaka. U svim partijama vlada zavera ćutanja kad je reč o partijskoj kasi. Ili, kako je to rekao dr Vladimir Goati: "Diskrecija obavija ovu oblast partijskog života zato što je novac važan resurs u političkim borbama, pa bi partija otkrivanjem izvora, obima i načina korišćenja novčanih sredstava snabdela svoje protivnike važnim informacijama." U vezi s tim, Vladimir Goati dodaje da ni recept za "pravljenje zlata" nije čuvan sa više pažnje od tajne kako se partija finansira. Tako je, na primer, generalni direktor Centralnog biroa Konzervativne partije Velike Britanije pedestih godina XX veka branio princip tajnosti finansijskog poslovanja stranke rečima da je "ideja o publikovanju računa političkih partija veštački atraktivna. Ona proizlazi iz instinktivne ljubopitljivosti za poslove drugih ljudi koju svi delimo".
Nasuprot toj tajnosti u zemljama stabilne demokratije na delu su višedecenijska nastojanja zakonodavca da finansijsko poslovanje partija zakonski reguliše i učini u što većoj meri dostupnim široj javnosti. Praćenje i kontrola partijskih finansija važni su zbog toga što su partije izuzetno uticajne organizacije, koje ostvaruju važne političke funkcije u društvu.
ZAKONI I KVOTE: Kod nas trenutno postoje tri zakona, dva republička i jedan savezni, ali su republički u fazi promena.
Na saveznom nivou postoji Zakon o finansiranju političkih stranaka usvojen u Skupštini Jugoslavije u decembru 2000. godine. U njegovim članovima navedeno je da stranke ne mogu da stiču sredstva od vlada, drugih organa i organizacija stranih država i stranaca, od državnih organa i organa lokalne samouprave, osim sredstava obezbeđenih u budžetu, zatim od ustanova i drugih organizacija koje posluju sredstvima u državnoj svojini, od javnih preduzeća u kojim država ima više od deset odsto osnivačkog kapitala i od anonimnih priloga u iznosu većem od pet odsto od sume koju stranka dobije iz budžeta.
Srpski zakon o finansiranju političkih stranaka na snazi je od 1997. godine. Prema članu 2. stranka može sticati sredstva za svoje delovanje po osnovu članarine, donacija, prihoda od imovine, poklona, budžeta i iz drugih izvora, u skladu sa zakonom. Nije u skladu sa zakonom, odnosno zabranjano je da stranka prima novac iz inostranstva, od anonimnih lica preko iznosa od tri odsto godišnjeg neto prihoda stranke, od javnih preduzeća i preduzeća u kojima država ima više od 20 odsto osnivačkog kapitala kao i od domaćih državnih organa, "osim na način utvrđen zakonom".
Ukupan iznos sredstava koje stranke dobijaju iz budžeta Republike određuje se za svaki mesec u visini od 500 prosečnih plata u Republici, a te pare dobijaju samo stranke koje imaju poslanike u republičkoj skupštini i to srazmerno broju poslanika. Osim toga, strankama iz budžeta Republike i opštine pripada i paušal koji se isplaćuje za izborne kampanje kandidata za poslanika, odnosno odbornika u iznosu od 2500 prosečnih plata.
Iz budžeta se finansira i izborna kampanja za predsednika Republike u iznosu od 1000 plata. Na poslednjim izborima po tom osnovu strankama je uplaćeno oko devet miliona dinara.
Preduzeća mogu strankama dati mesečni prilog najviše u iznosu od 50 neto zarada u Republici za mesec koji prethodi mesecu u kome se donosi budžet Republike.
Kontrolu poslovanja stranke obavlja organ uprave nadležan za poslove javnih prihoda, a nadzor nad primenom ovog zakona obavlja Ministarstvo finansija. Za prekršioce zakonskih odredbi predviđene su novčane kazne od 5000 do 20.000 dinara.
POREKLO NOVCA: Predlogom zakona, koji je, oslanjajući se na komparativno iskustvo iz više evropskih država, izradio ekspertski tim CEMI-ja, predviđa se budžetsko finansiranje samo parlamentarnih stranaka, srazmerno broju poslanika, kao i stranaka koje imaju odbornike i poslanike u pokrajinskim i lokalnim skupštinama. Cilj ovog projekta bio je izrada takvog modela zakona o finansiranju političkih stranaka koji bi omogućio transparentnost tokova novca u politici i obezbedio kontrolu prisustva novca u javnim poslovima.
Eksperti su pošli od osnovnih principa koje zakon treba da ostvari. To je najpre obezbeđenje finansijske nezavisnosti političkih stranaka što se ostvaruje kroz njihovo budžetsko finansiranje. Ograničene su privatne donacije kako bi se ograničio uticaj krupnog kapitala na politički život i sprečilo da parajlije pokupuju sve srpske partije. Takođe je zabranjeno i finansiranje iz stranih izvora kao i anonimnih donacija, te finansiranje iz domaćih izvora u kojima, u bilo kom procentu, postoji javni kapital. Prema izvorima moskovske "Parlamentarne gazete", američka novčana injekcija srpskoj opoziciji iznosila je 36 miliona dolara. Nacrt ne predviđa mogućnost anoniminih donacija kako bi se sprečile zloupotrebe.
Predlagači su pokušali da obezbede približno jednake uslove učesnicima u izbornom procesu ograničavanjem sume koja se sme potrošiti u toku izborne kampanje, obezbeđivanjem javne kontrole nad poslovanjem političke stranke, kao i posebnog mehanizma kontrole u toku izborne kampanje; predviđen je limit donacija i utvrđena obaveza objavljivanja imovine kandidata.
Prema članu 10. ovog predloga, sredstva iz budžeta koja se daju za pokriće troškova izborne kampanje određuju se u iznosu od 0,3 odsto ukupnih budžetskih sredstava Republike, odnosno lokalne samouprave. Partija, podnosilac izborne liste prema ovom predlogu ima pravo da prikuplja pare za kampanju i iz privatnih izvora, ali visina tako prikupljenih sredstava ne može preći 20 odsto sredstava koje stranke dobijaju iz budžeta, s tim što pojedinac može da priloži najviše do 0,5 odsto iznosa budžetskih sredstava, a prilog firmi ne može biti veći od dva odsto tog iznosa. Time je predlagač pokušao da ograniči sumu troškova koju partija može da sakupi i potroši u toku kampanje.
Jedna od novina u odnosu na postojeća zakonska rešenja jeste i to što se procenat sredstava za finansiranje stranaka ne vezuje za budžet, već za bruto nacionalni proizvod. Po rečima Aleksandre Drecun, sekretara Ministarstva finansija, ovo je učinjeno u uverenju da bez partija nema ni demokratizacije društva, a u dobroj nameri se procenjuje da će nacionalni proizvod rasti i da će društvo biti sposobnije da plaća politički život. Prema nekim nezvaničnim podacima, minimalni i uobičajeni troškovi (tekući izdaci, zakup prostorija, telefon, računi) za partiju koja ima stotinak odbora, u gradovima i opštinama širom Srbije, iznose najmanje 100.000 evra mesečno, odnosno više od milion evra godišnje.
"Radeći u jednoj međunarodnoj ekspertskoj grupi istraživao sam koliko je novca potrošeno za pobedničke izbore DOS-a u septembru 2001. godine. Suma do koje sam došao, na osnovu raznih izvora, pri čemu ne mogu da se pozovem ni na jedan konkretno, jeste oko dva miliona evra. Poreklo tog novca nije poznato", kaže Goati.
Međutim, politika je skupa profesija i guta mnogo novca, pa je državna pomoć redovno mala i nedovoljna. Zato je predviđeno da se stranke, pored javnih sredstava iz budžeta, finansiraju iz privatnih izvora, ali nije utvrđen procentualan odnos tih sredstava. Novina u zakonu je i finansiranje stranaka iz lokalnih budžeta, iz budžeta opština i pokrajina, što je značajno za manjinske i regionalne partije. Stranke, takođe, ne mogu da budu vlasnici preduzeća ni profitabilne organizacije.
Jedna od osnovnih ideja je da se obezbede približno jednaki uslovi strankama u izbornoj utakmici, i to ograničenjem visine sume koja se sme potrošiti za izbornu kampanju i definisanjem šta se smatra troškovima kampanje. Predlaže se stimulisanje pravnih i fizičkih lica da finansijski pomažu rad političkih stranaka kroz poreske olakšice, čime se obezbeđuje i uvid javnosti u finansijsko poslovanje stranaka.
ABONENTI I ČLANOVI: U raspravi je skrenuta pažnja da budžetsko finansiranje partija ima mnogo prednosti, ali i neke loše posledice. Državnim finansiranjem partija sprečava se transfer ekonomske moći u političku i umanjuje uticaj ekonomskih moćnika. Ali, s druge strane, donacije koje stranke dobijaju od države imaju negativan efekat po partijski život jer ih upućuju na državne jasle, a obilna apanaža koju dobijaju od države smanjuje interes stranaka za članstvom tako da stranke postaju sve više državni abonenti, a sve su manje ideološke organizacije i skup građana okupljenih oko zajedničkih ideja.
Kako to drugi rade
Nemačka
Kad je reč o finansiranju partija javnim i privatnim novcem, Savezna Republika Nemačka predstavlja model za evropske države. Finansiranje nemačkih partija i stranaka javnim novcem regulisano je Zakonom o političkim partijama iz 1967. godine i zatim više puta revidiranim na osnovu presuda Ustavnog suda. Do šezdesetih godina Bundestag je delio fondove po dva kriterijuma: 80 odsto novca delilo se na osnovu izbornih rezultata (koliko glasova toliko novca), a ostatak se delio na jednake delove. Istovremeno je bilo dopušteno i privatno finansiranje – pokloni građana, preduzeća i koncerna.
Zakon o javnom i privatnom finansiranju stranaka ima složenu normativu. Svake godine partije primaju doprinos izračunat na osnovu glasova dobijenih na poslednjim izborima i u srazmeri sa uplatama primljenim od privatnika. Osnovna ideja je vrlo jasna: država nagrađuje političke snage koje su najukorenjenije među stanovništvom, ali i one koje najviše ubiru kroz uplate privatnih građana i, pre svega, kroz upisnine i članarine. U osnovi ovog rešenja je ideja da treba pomagati političkim snagama sa više članova, dakle, onima koje su u stanju da stimulišu participaciju građana.
Što se modela kontrole tiče, partije moraju da do kraja septembra podnesu bilans prihoda i rashoda, kao i da daju podatke o imovinskom stanju (dugovi, nekretnine, vrednosni papiri i dr.). Bilans mora da potvrdi nezavisna reviziona kompanija, uz kontrolu odgovarajuće parlamentarne komisije. Političke stranke su obavezne da podnesu i listu svih onih privatnika ili preduzeća koji su partiji uplatili novac. Ali, uprkos zakonskoj normi, i ovde se rađaju problemi jer obaveza javnog objavljivanja liste dobrotvora važi samo za preduzeća koja uplate više od dva miliona maraka. Zakonske sankcije od strane države su veoma stroge, ali deluje i međustranačka kontrola. Osim toga, partije kontrolišu jedna drugu proveravajući račune protivnika. Znaju koliko košta neka izborna kampanja, koliko se troši za nastup na televiziji.
Veoma značajan Zakon o finansiranju partija donesen je 1. januara 1989. Po tom zakonu, ukoliko partije osvoje više od 0,5 odsto glasova, imaju pravo da "po glavi birača" dobiju od države pet maraka "nadoknade" za troškove predizborne kampanje. Uz to, ako su osvojile više od dva odsto glasova, učestvuju u proporcionalnoj raspodeli "osnovnog iznosa" državne finansijske podrške partijama za izbore, tako se podeli 68 miliona maraka. Još 75 miliona maraka država dodeljuje partijama kako bi se "izjednačile šanse". Polazeći od težnje da popravi izglede partija koje dolaze samo do malih priloga industrije i druge privrede, država, takođe, na osnovu vrlo komplikovanog sistema dodeljuje novac. Ukupno oko 1,7 milijardi maraka država uplaćuje organizacijama koje se bave političko-obrazovnim radom u ime političkih partija.
Bernard Lamers, predsednik Fondacije "Konrad Adenauer", kazao je da se finansiranju stranaka u Nemačkoj pridaje posebna pažnja zato što se smatra da su njihove aktivnosti od velikog značaja za funkcionisanje demokratije. Zakonodavac je propisao četiri izvora finansiranja partije: prilozi članova stranke, prihod od poslovnih aktivnosti i imovine, donacije i privatne imovine. Članarina je u nemačkim partijama obavezna i iznosi u proseku oko deset evra mesečno, po članu, s tim što članovi moraju da daju mesečno za članarinu četiri do pet evra, a oni bogatiji deset evra. S obzirom na broj članova, reč je o golemim sredstvima. Na primer, CDU samo od članarine sakupi šest miliona evra mesečno. On je objasnio da sve privatne donacije moraju da se registruju, ali da je samo za donacije veće od 10.000 evra obavezna prijava imena donatora. Svi koji daju prilog stranci imaju poresku olakšicu od 50 odsto, tako da država i na taj način stimuliše finansiranje partija, ali i utiče na to da donacije budu javne.
Po Lamersovim rečima, nemački model finansiranja partija je tako postavljen da je državni budžet za stranke limitiran na 133 miliona evra za ovu godinu. Praktično su svi poreski obveznici Nemačke dužni da rad stranaka finansiraju sa 50 centi mesečno. Predviđeno je da svaka stranka koja dobije više od 0,5 odsto glasova na izborima dobije 0,70 evra po glasu, što znači da partija sa osvojenih milion glasova, za četiri godine dobije sedamsto hiljada evra. U Nemačkoj novac dobijaju ne samo parlamentarne stranke (kako je kod nas) nego i vanparlamentarne, pod uslovom da na izborima osvoje najmanje 0,5 odsto glasova.
Francuska
U finansiranju političkih stranaka i partija Francuzi nisu otišli tako daleko u zakonskoj preciznosti kao Nemci. U arsenalu mehanizama finansiranja političkih partija dugo je dominirao oblik davanja priloga od strane kompanija, preduzeća, banaka, preduzetnika i drugih. Ovakav oblik finansiranja funkcionisao je kao "reket" politike. Posledica nedefinisanog finansiranja političkog života zemlje bila je pojava političko-sudskih afera. Zbog toga su Francuzi odlučili da radikalno razmrse najkomplikovaniji čvor u oblasti finansiranja političkih partija, pa je prevladalo mišljenje da je dosta afera, skandala, političkog reketa i zaključeno je da politički život zemlje treba očistiti od prljavog novca. Posledica takvog stanja je odluka kojom je od januara 1995. zabranjen svaki oblik davanja priloga od strane kompanija, preduzeća ili pojedinaca. Zakon iz 1995. regulisao je dotadašnju praksu neregularnog finansiranja stranaka. Do tada je vladalo nepisano pravilo da preduzeća mogu da finansiraju stranke sa određenim, nemalim novčanim sredstvima (uplaćivalo se po par stotina hiljada franaka). S obzirom na to da te sume nisu bile dovoljne za politički život jedne partije, finansijske grupacije su veoma vešto, zahvaljujući znalačkoj igri svojih filijala, faktički davale mnogo više. Zato je Zakon iz 1995, kako bi sprečio prekomerno ilegalno finansiranje stranaka, dodatno smanjio (za 30 odsto) plafon dozvoljenih troškova u izbornim kampanjama. Ipak, plafon se kretao u proseku oko tri miliona franaka za savezne, pa do milion za regionalne, kantonalne izbore. U slučaju prekršaja, zakon je donosio rigorozne sankcije.
Engleska
Država ne odvaja direktno ni peni partijama. Indirektno, da. Na primer: opozicionim kandidatima plaćaju se parlamentarni troškovi. Praktično, cela opozicija živi od tog državnog doprinosa. Država se, posebno u vreme izborne kampanje, odriče nameta koji opterećuje partije. U izbornoj kampanji država plaća slanje pisama kandidata, nadoknađuje kirije za lokale i kancelarije zakupljene za rad stranke, za mitinge i zborove. Država takođe finansira reklamiranje partija na komercijalnim TV mrežama (najviše pet puta). Sa ovim se reklamiranje partija završava, jer je propaganda stranaka i njenih prvaka zabranjena.
U Velikoj Britaniji lokalne partijske organizacije poseduju fudbalske kladionice iz čijih prihoda podmiruju troškove funkcionisanja vlastitog aparata.
Holandija
Iznoseći iskustva Holandije, Jan Jees de Jager, finansijski stručnjak Hrišćansko-demokratske stranke, kaže da su holandske stranke do 1999. godine u celini zavisile od članarine i privatnih prihoda, da bi donošenjem novog zakona i u ovoj zemlji deo sredstava bio usmeravan iz budžeta. On kaže da se od partijskih funkcionera mesečno uzima tri odsto ukupnih primanja, a da godišnje, kao donacija, mora da se prikupi 250.000 evra, dok se svaka donacija iznad 4500 evra mora objaviti.
Slovenija
Što se Slovenije tiče, Jurij Toplak, sa mariborskog univerziteta, kaže da osam parlamentarnih stranaka iz budžeta dobija 80-85 odsto sredstava svojih prihoda. Neke manje partije (od ovih osam) koje nemaju članstvo ni članarinu, celokupna sredstva dobijaju od države. I u Sloveniji se, pri tom, iz javnih prihoda ne finansiraju samo parlamentarne stranke, nego i ostale koje na izborima dobiju najmanje jedan odsto glasova. Zanimljivo je, takođe, da partija bivšeg SK Slovenije dobija iz budžeta samo 40-50 odsto sredstava jer ima prihode od rente na objekte koji joj nisu oduzeti.
Dokumentacioni centar "Vreme"
