Pravosudni sistem Srbije
Šta očekuje pravosuđe u budućnosti
“Pravosuđe ima toliko veliki značaj za funkcionisanje pravne države da je jasno da su za zakone koji uređuju njegov položaj zainteresovani svi politički činioci, uključujući i opozicione. Prilikom izrade zakona ukrštana su koplja između članova radne grupe, što smatram pozitivnim, rešenja su bila pažljivo razmatrana iz različitih uglova, imajući u vidu njihovu društvenu uslovljenost i primenjivost. Nisu sva rešenja rezultat konsenzusa, ali je njima u celini unapređen pravni okvir koji je, u poređenju sa rešenjima u drugim državama, veoma zadovoljavajući”, kaže Dragana Boljević
Pravosuđe se širom sveta smatra kičmom demokratskog društva. Danas, u 21. veku, malo je verovatno da bilo koja savremena država koja pretenduje da bude demokratska nema nezavisan, pravičan i efikasan pravosudni sistem. Ministarstvo pravde Srbije uradilo je ustavne amandmane 2020. godine, uz konsultacije sa Venecijanskom komisijom 2021. godine, a potom dalo građanima da za ove predloge amandmana na Ustav glasaju na referendumu održanom 16. januara 2022. godine. Nakon što su građani na tom referendumu podržali ustavne amandmane, Narodna skupština je zvanično usvojila izmenjeni Ustav 9. februara 2022. godine i postavljen je rok od godinu dana za usklađivanje pravosudnih zakona sa novim Ustavom.
Na ovu temu, krajem februara ove godine održana je Konferencija o reformi pravosuđa, koju je organizovalo Ministarstvo pravde, uz podršku Evropske unije i Saveta Evrope. Na panelu na kojem su među učesnicima bili sudije, javni tužioci i eksperti Saveta Evrope bilo je reči o pet novih zakona koje je Narodna skupština usvojila u februaru ove godine, to jest o Zakonu o uređenju sudova, Zakonu o sudijama, Zakonu o Visokom savetu sudstva, Zakonu o javnom tužilaštvu i Zakonu o Visokom savetu tužilaštva. O procesu usvajanja ovih zakona, ali i o praksama unutar Saveta Evrope i budućem radu sudstva i tužilaštva, za naš nedeljnik govorili su predstavnici strukovnih udruženja sudija i javnih tužilaca, sudija Vrhovnog kasacionog suda – Dragana Boljević i zamenik republičkog javnog tužioca Goran Ilić.
SLUČAJNI SAVEZNICI PROTIV USTAVNIH PROMENA
O političkim okolnostima koje su ispratile referendum 16. januara prošle godine, Dragana Boljević kaže: “Najglasniji su bili oni koji su se zalagali da se, iz ovih ili onih razloga, glasa protiv. Slučajni saveznici protiv ustavnih promena koje su, u celini uzevši, dobra osnova za unapređenje položaja pravosuđa, bili su deo proevropske opozicije koji je bojkotovao prethodne izbore, zajedno s njima naklonjenim udruženjima građana, koji su referendum shvatili kao lakmus test pred aprilske izbore 2022, i antievropski blok političara i intelektualaca, što je paradoksalno. Prvi su pretežno zamerali legitimnost procesu, ukazujući da je atmosfera u društvu takva da ni najbolji ustav ne bi mogao da ‘zaštiti’ nezavisnost sudstva. Drugi su smatrali da će ustavne promene olakšati kasniju promenu Ustava u pogledu teritorijalnog integriteta, recimo da se pravosuđu ‘daje’ previše nezavisnosti i slično.”
Dragana Boljević dodaje da su takvi stavovi kontraproduktivno uticali na građane koji su u tom trenutku bili neopredeljeni. “Smatram da delatna i politikom nezaslepljena stručna osoba ne može da prihvati stav da nam ni najbolji ustav ne bi pomogao ili da nam ne treba delimično unapređenje pravosuđa, jer nas to ‘osuđuje’ na nečinjenje, na tavorenje u samopreziru i na večitu svađu u društvu. Zato je dobro što protivnici ustavnih promena, koji su suštinski jedini vodili (anti)ustavnu kampanju, nisu uspeli da ubede građane da se većinski izjasne protiv ustavnih promena na referendumu”, dodaje ona.
Tokom donošenja pet zakona dolazilo je do sukoba mišljenja, što Dragana Boljević vidi kao pozitivnu stvar u celom procesu. “Pravosuđe ima toliko veliki značaj za funkcionisanje pravne države da je jasno da su za zakone koji uređuju njegov položaj zainteresovani svi politički činioci, uključujući i opozicione. Prilikom izrade zakona ukrštana su koplja između članova radne grupe, što smatram pozitivnim, rešenja su bila pažljivo razmatrana iz različitih uglova, imajući u vidu njihovu društvenu uslovljenost i primenjivost. Nisu sva rešenje rezultat konsenzusa, ali je njima u celini unapređen pravni okvir koji je, u poređenju sa rešenjima u drugim državama, veoma zadovoljavajući”, ističe ona.
“Društvo sudija i Udruženje tužilaca, čiji su predstavnici bili članovi radnih grupa koje su pisale zakone, predstavljali su u tom procesu udruženja uključena u Nacionalni konvent”, navodi Dragana Boljević. “Iako bi idealno bilo da je još neko osim Saveta Evrope posmatrao rad, proces je pratila uzorna transparentnost, što je izričito konstatovala i Venecijanska komisija, dosad na najvišem nivou. Predstavljanje zakona počelo je još u septembru, nastavljeno je uporedo sa prispevanjem mišljenja Venecijanske komisije u oktobru i decembru, kao i tokom javne rasprave do sredine januara.”
Dragana Boljević dodaje i da su sudije svesne svojih prava i obaveza jer su ona propisana u korist građana, a da se u budućnosti može očekivati proaktivnija komunikacija između sudstva, pravosuđa i javnosti.
TUŽILAČKA FUNKCIJA NIJE POLITIČKA, VEĆ STRUČNA
Što se tiče biranja četiri istaknuta pravnika za članove pravosudnih saveta, Goran Ilić objašnjava kakvi su kriterijumi kod nas, a kakve su evropske prakse.
“Prema stavu Venecijanske komisije, odnosno mišljenja iz 2010. godine pod nazivom ‘Evropski standardi u pogledu nezavisnosti pravosuđa, Deo drugi: Tužilaštvo’, tužilački savet ima zadatak da javnom tužilaštvu obezbedi i demokratski legitimitet. Izbor jednog broja članova tužilačkog saveta u Narodnoj skupštini jeste način da se obezbedi demokratski legitimitet javnog tužilaštva”, ističe Ilić. “Tužioci vrše stručni poziv, tako da organ koji ih bira mora da bude sastavljen od stručnjaka. Međutim, tužioci nisu samo profesionalci, oni su i javni funkcioneri, što zahteva da u izbor tužilaca budu uključeni i predstavnici društva da bi se kroz odlučivanje u tužilačkom savetu zaštitio javni interes.”
Ilić objašnjava kako to izgleda po standardima unutar Saveta Evrope: “U jednom broju evropskih zemalja imate direktnu zastupljenost poslanika, i to tako što negde imate poslanike pozicije i opozicije, na primer u Hrvatskoj, a negde su članovi saveta izabrani kvalifikovanom većinom, na primer u Italiji. To rešenje ima neke prednosti, ali i jednu veliku manjkavost. Time što imate veći broj aktivnih političara u savetu, narušavate političku neutralnost tog organa.”
O predlogu da ministar pravde bude član po položaju Visokog saveta tužilaštva, a ne Visokog saveta sudstva, Ilić ističe da i sam nije saglasan sa donošenjem takve odluke.
“Najpre da kažem da nisam najsrećniji zbog takvog rešenja. Međutim, istine radi, u mišljenju iz 2020. godine za Bugarsku, Venecijanska komisija je rekla da ministar pravde može da bude član saveta, da je korisno da učestvuje u radu kada je u pitanju budžet, ali da se kao deo političkog pritiska može shvatiti učešće ministra pravde u pitanjima karijere i disciplinske odgovornosti. Venecijanska komisija je, ocenjujući amandmane na Ustav Republike Srbije 2021. godine, kazala da je prisustvo ministra u savetu moguće, ako ne učestvuje u disciplinskom postupku”, objasnio je Ilić.
On navodi da je najvažnija promena izmeštanje izbora sudija i javnih tužilaca iz nadležnosti Narodne skupštine, i komentariše kritike koje su dolazile sa obe strane. “Kritike tih tekstova su upućivane sa potpuno suprotnih pozicija. Jedni su govorili da će lišavanje prava parlamenta da bira sudije i tužioce od sudija i tužilaca stvoriti ‘kastu privilegovanih’ i otuđenih od naroda, dok su drugi govorili da rešenja nisu dovoljno dobra i da će politika i dalje imati uticaj na tužilaštvo, ali na jedan zamaskiran način”, ističe Ilić.
Pored toga, napominje i poboljšanja koja su se desila unutar samog javnog tužilaštva. “Posebno je važno reći da je uveden prigovor protiv odluke o godišnjem rasporedu poslova. Prigovor se podnosi kada čelnik tužilaštva bezrazložno ili šikanozno prebacuje tužioce iz jednog u drugo odeljenje, tako da će Visoki savet tužilaštva imati pravo da ukine takvu odluku, u postupku odlučivanja o prigovoru. Dakle, naopaka praksa kakvu je sprovodio Nenad Stefanović, viši javni tužilac u Beogradu, neće više biti moguća”, naznačio je.
Kada je reč o samom uticaju na tužioce, Ilić pravi razliku između dozvoljenih i nedozvoljenih kritika na rad javnog tužilaštva. “Kritika može da bude dozvoljena i nedozvoljena. Dozvoljena kritika je vid spoljne kontrole rada javnog tužilaštva. To je, recimo, argumentovana kritika odluka nekog tužioca i ona nema efekat neprimerenog uticaja. Sa druge strane, kritičke ocene na račun ličnosti tužilaca, bez ikakve činjenične podloge, ili sprovođenje kampanje protiv pojedinaca jesu vid nedozvoljene kritike koja stvara efekat neprimerenog uticaja na tužilaštvo i tužioce”, nastavlja Ilić.
“Tužilačka funkcija nije politička, već stručna funkcija, to je profesija, zanimanje, poziv za koji se zahtevaju stručnost i osposobljenost. Narodna skupština je zakonodavni, ali i politički organ i ona nije kadra da procenjuje stručnost i osposobljenost sudija i tužilaca”, smatra on.
Ilić ističe da bi u narednom periodu trebalo smanjiti uticaj Vrhovnog javnog tužioca na javno tužilaštvo i tužilačke članove saveta, kao i da bi valjalo izmeniti način izbora članova saveta iz reda javnih tužilaca, a da u međuvremenu mora da se pronađe način za poboljšanje materijalnog položaja tužilaca.
Na ovu temu, krajem februara ove godine održana je Konferencija o reformi pravosuđa, koju je organizovalo Ministarstvo pravde, uz podršku Evropske unije i Saveta Evrope. Na panelu na kojem su među učesnicima bili sudije, javni tužioci i eksperti Saveta Evrope bilo je reči o pet novih zakona koje je Narodna skupština usvojila u februaru ove godine, to jest o Zakonu o uređenju sudova, Zakonu o sudijama, Zakonu o Visokom savetu sudstva, Zakonu o javnom tužilaštvu i Zakonu o Visokom savetu tužilaštva. O procesu usvajanja ovih zakona, ali i o praksama unutar Saveta Evrope i budućem radu sudstva i tužilaštva, za naš nedeljnik govorili su predstavnici strukovnih udruženja sudija i javnih tužilaca, sudija Vrhovnog kasacionog suda – Dragana Boljević i zamenik republičkog javnog tužioca Goran Ilić.
SLUČAJNI SAVEZNICI PROTIV USTAVNIH PROMENA
O političkim okolnostima koje su ispratile referendum 16. januara prošle godine, Dragana Boljević kaže: “Najglasniji su bili oni koji su se zalagali da se, iz ovih ili onih razloga, glasa protiv. Slučajni saveznici protiv ustavnih promena koje su, u celini uzevši, dobra osnova za unapređenje položaja pravosuđa, bili su deo proevropske opozicije koji je bojkotovao prethodne izbore, zajedno s njima naklonjenim udruženjima građana, koji su referendum shvatili kao lakmus test pred aprilske izbore 2022, i antievropski blok političara i intelektualaca, što je paradoksalno. Prvi su pretežno zamerali legitimnost procesu, ukazujući da je atmosfera u društvu takva da ni najbolji ustav ne bi mogao da ‘zaštiti’ nezavisnost sudstva. Drugi su smatrali da će ustavne promene olakšati kasniju promenu Ustava u pogledu teritorijalnog integriteta, recimo da se pravosuđu ‘daje’ previše nezavisnosti i slično.”
Dragana Boljević dodaje da su takvi stavovi kontraproduktivno uticali na građane koji su u tom trenutku bili neopredeljeni. “Smatram da delatna i politikom nezaslepljena stručna osoba ne može da prihvati stav da nam ni najbolji ustav ne bi pomogao ili da nam ne treba delimično unapređenje pravosuđa, jer nas to ‘osuđuje’ na nečinjenje, na tavorenje u samopreziru i na večitu svađu u društvu. Zato je dobro što protivnici ustavnih promena, koji su suštinski jedini vodili (anti)ustavnu kampanju, nisu uspeli da ubede građane da se većinski izjasne protiv ustavnih promena na referendumu”, dodaje ona.
Tokom donošenja pet zakona dolazilo je do sukoba mišljenja, što Dragana Boljević vidi kao pozitivnu stvar u celom procesu. “Pravosuđe ima toliko veliki značaj za funkcionisanje pravne države da je jasno da su za zakone koji uređuju njegov položaj zainteresovani svi politički činioci, uključujući i opozicione. Prilikom izrade zakona ukrštana su koplja između članova radne grupe, što smatram pozitivnim, rešenja su bila pažljivo razmatrana iz različitih uglova, imajući u vidu njihovu društvenu uslovljenost i primenjivost. Nisu sva rešenje rezultat konsenzusa, ali je njima u celini unapređen pravni okvir koji je, u poređenju sa rešenjima u drugim državama, veoma zadovoljavajući”, ističe ona.
“Društvo sudija i Udruženje tužilaca, čiji su predstavnici bili članovi radnih grupa koje su pisale zakone, predstavljali su u tom procesu udruženja uključena u Nacionalni konvent”, navodi Dragana Boljević. “Iako bi idealno bilo da je još neko osim Saveta Evrope posmatrao rad, proces je pratila uzorna transparentnost, što je izričito konstatovala i Venecijanska komisija, dosad na najvišem nivou. Predstavljanje zakona počelo je još u septembru, nastavljeno je uporedo sa prispevanjem mišljenja Venecijanske komisije u oktobru i decembru, kao i tokom javne rasprave do sredine januara.”
Dragana Boljević dodaje i da su sudije svesne svojih prava i obaveza jer su ona propisana u korist građana, a da se u budućnosti može očekivati proaktivnija komunikacija između sudstva, pravosuđa i javnosti.
TUŽILAČKA FUNKCIJA NIJE POLITIČKA, VEĆ STRUČNA
Što se tiče biranja četiri istaknuta pravnika za članove pravosudnih saveta, Goran Ilić objašnjava kakvi su kriterijumi kod nas, a kakve su evropske prakse.
“Prema stavu Venecijanske komisije, odnosno mišljenja iz 2010. godine pod nazivom ‘Evropski standardi u pogledu nezavisnosti pravosuđa, Deo drugi: Tužilaštvo’, tužilački savet ima zadatak da javnom tužilaštvu obezbedi i demokratski legitimitet. Izbor jednog broja članova tužilačkog saveta u Narodnoj skupštini jeste način da se obezbedi demokratski legitimitet javnog tužilaštva”, ističe Ilić. “Tužioci vrše stručni poziv, tako da organ koji ih bira mora da bude sastavljen od stručnjaka. Međutim, tužioci nisu samo profesionalci, oni su i javni funkcioneri, što zahteva da u izbor tužilaca budu uključeni i predstavnici društva da bi se kroz odlučivanje u tužilačkom savetu zaštitio javni interes.”
Ilić objašnjava kako to izgleda po standardima unutar Saveta Evrope: “U jednom broju evropskih zemalja imate direktnu zastupljenost poslanika, i to tako što negde imate poslanike pozicije i opozicije, na primer u Hrvatskoj, a negde su članovi saveta izabrani kvalifikovanom većinom, na primer u Italiji. To rešenje ima neke prednosti, ali i jednu veliku manjkavost. Time što imate veći broj aktivnih političara u savetu, narušavate političku neutralnost tog organa.”
O predlogu da ministar pravde bude član po položaju Visokog saveta tužilaštva, a ne Visokog saveta sudstva, Ilić ističe da i sam nije saglasan sa donošenjem takve odluke.
“Najpre da kažem da nisam najsrećniji zbog takvog rešenja. Međutim, istine radi, u mišljenju iz 2020. godine za Bugarsku, Venecijanska komisija je rekla da ministar pravde može da bude član saveta, da je korisno da učestvuje u radu kada je u pitanju budžet, ali da se kao deo političkog pritiska može shvatiti učešće ministra pravde u pitanjima karijere i disciplinske odgovornosti. Venecijanska komisija je, ocenjujući amandmane na Ustav Republike Srbije 2021. godine, kazala da je prisustvo ministra u savetu moguće, ako ne učestvuje u disciplinskom postupku”, objasnio je Ilić.
On navodi da je najvažnija promena izmeštanje izbora sudija i javnih tužilaca iz nadležnosti Narodne skupštine, i komentariše kritike koje su dolazile sa obe strane. “Kritike tih tekstova su upućivane sa potpuno suprotnih pozicija. Jedni su govorili da će lišavanje prava parlamenta da bira sudije i tužioce od sudija i tužilaca stvoriti ‘kastu privilegovanih’ i otuđenih od naroda, dok su drugi govorili da rešenja nisu dovoljno dobra i da će politika i dalje imati uticaj na tužilaštvo, ali na jedan zamaskiran način”, ističe Ilić.
Pored toga, napominje i poboljšanja koja su se desila unutar samog javnog tužilaštva. “Posebno je važno reći da je uveden prigovor protiv odluke o godišnjem rasporedu poslova. Prigovor se podnosi kada čelnik tužilaštva bezrazložno ili šikanozno prebacuje tužioce iz jednog u drugo odeljenje, tako da će Visoki savet tužilaštva imati pravo da ukine takvu odluku, u postupku odlučivanja o prigovoru. Dakle, naopaka praksa kakvu je sprovodio Nenad Stefanović, viši javni tužilac u Beogradu, neće više biti moguća”, naznačio je.
Kada je reč o samom uticaju na tužioce, Ilić pravi razliku između dozvoljenih i nedozvoljenih kritika na rad javnog tužilaštva. “Kritika može da bude dozvoljena i nedozvoljena. Dozvoljena kritika je vid spoljne kontrole rada javnog tužilaštva. To je, recimo, argumentovana kritika odluka nekog tužioca i ona nema efekat neprimerenog uticaja. Sa druge strane, kritičke ocene na račun ličnosti tužilaca, bez ikakve činjenične podloge, ili sprovođenje kampanje protiv pojedinaca jesu vid nedozvoljene kritike koja stvara efekat neprimerenog uticaja na tužilaštvo i tužioce”, nastavlja Ilić.
“Tužilačka funkcija nije politička, već stručna funkcija, to je profesija, zanimanje, poziv za koji se zahtevaju stručnost i osposobljenost. Narodna skupština je zakonodavni, ali i politički organ i ona nije kadra da procenjuje stručnost i osposobljenost sudija i tužilaca”, smatra on.
Ilić ističe da bi u narednom periodu trebalo smanjiti uticaj Vrhovnog javnog tužioca na javno tužilaštvo i tužilačke članove saveta, kao i da bi valjalo izmeniti način izbora članova saveta iz reda javnih tužilaca, a da u međuvremenu mora da se pronađe način za poboljšanje materijalnog položaja tužilaca.
